Integrace č. 2

Evropská referenda

V posledních letech je rozšiřování Evropské unie o nové členské státy v kandidátských zemích provázeno referendy o vstupu. V členských a některých nečlenských státech EU jsou občanům k vyjádření předkládány i další otázky, které se týkají evropského integračního procesu.

Vyhlášení „evropských referend“ se odůvodňuje tím, že při vstupu do Unie nebo při dalším prohloubení integračního procesu přibývá oblastí, ve kterých dochází k přesunu kompetencí z národních orgánů na nadnárodní, unijní úroveň; komunitarizují se další politiky nebo jejich části, čímž postupně dochází k posilování supranacionální povahy jednotlivých orgánů ES/EU a způsobu jejich rozhodování. Zatímco v letech 1951 a 1957, při založení tří evropských společenství, nebylo referendum o ratifikaci zakladatelských smluv vyhlášeno v žádném ze šesti budoucích členských států, v roce 1994 - při čtvrtém rozšíření EU - bylo referenda využito ve všech čtyřech přistupujících státech. Z jedenadvaceti evropských referend proběhlo pět v sedmdesátých letech, čtyři v osmdesátých a dvanáct v nedávno skončeném desetiletí.

Následující řádky nejsou polemikou s těmito vzájemně se podmiňujícími trendy ani zpochybňováním oprávněnosti využití referenda při rozhodování o otázkách důležitých pro vývoj státu. Jde o to, že v době, kdy se v České republice - někdy až příliš bezstarostně - uvažuje o uspořádání referenda o vstupu do EU, je třeba připomenout, jak odpovědně musí být takové referendum připraveno. Výsledky evropských referend by k tomu měly dát významný podnět.

Nejen o vstupu do EU

O vstupu do Evropských společenství (dnes Evropské unie) se občané v referendu vyjadřovali v letech 1972 a 1994, tedy při prvním a čtvrtém rozšíření, celkem sedmkrát. V pěti státech se vyslovili pro vstup. Dnešní Unie se tak rozšířila od 1. ledna 1973 o Irsko a Dánsko a od 1. ledna 1995 o Finsko, Rakousko a Švédsko. Pouze Norové se dvakrát, v letech 1972 a 1994, v referendu vyslovili proti členství v ES/EU. Referenda se zpravidla konala až po uzavření smluv o přístupu. Jediným státem, který zvolil opačný postup, bylo v roce 1994 Rakousko: referendum se zde uskutečnilo 12. června 1994, tedy před podepsáním smlouvy o přistoupení, které proběhlo na ostrově Korfu během zasedání Evropské rady o necelé dva týdny později (24. června 1994).

Pro všechna dosavadní vstupní referenda byl charakteristický velký zájem voličů. Účast při vstupních referendech neklesla pod 70%, v Dánsku v roce 1972 a v Norsku v roce 1994 byla téměř devadesátiprocentní. Referenda s pozitivním výsledkem vykazovala v roce 1972 výrazně vyšší rozdíl mezi hlasy „pro“ a „proti“ (83:17 v Irsku a 63:26 v Dánsku) než v roce 1994, kdy se ve Švédsku pro vstup do Unie vyslovilo 52% a proti 47% (rozdíl 5%) občanů. Při dvou norských referendech byl výsledek také těsný: v roce 1972 zvítězili odpůrci vstupu o 6 % a v roce 1994 jen o 4 % hlasů.

K sedmi referendům, kdy občané rozhodovali o vstupu svého státu do ES/EU, je možné přiřadit ještě francouzské referendum z roku 1972 a britské referendum z roku 1975. V prvním případě se Francouzi vyjadřovali k prvnímu rozšíření ES o čtyři kandidátské státy v čele s Velkou Británií. Francouzský prezident G. Pompidou podporoval toto rozšíření a v referendu požádal o souhlas se změnou francouzské politiky, nebo? jeho předchůdce v prezidentském úřadě Ch. de Gaulle dvakrát - v letech 1963 a 1967 - vetoval vstup Velké Británie (a tím současně i Dánska, Irska a Norska) do Evropských společenství. Francouzi nový přístup k rozšíření ES podpořili (67:33). Britské referendum v roce 1975 následovalo po opakovaných změnách vlád. Žádost o vstup do ES podala v roce 1967 labouristická vláda, ale vstupní podmínky dohodla v roce 1972 vláda konzervativní. Labouristé kritizovali stanovené podmínky jako nevýhodné a požadovali, aby se o vstupu rozhodlo v referendu.

Konzervativci tento požadavek odmítli a labouristé jej v Parlamentu neprosadili. Když v roce 1974 labouristé vyhráli volby, svůj požadavek z doby své opozice dodrželi: požádali Evropské společenství o renegociaci podmínek svého členství a vyhlásili ve Velké Británii referendum o setrvání v ES. Labouristický ministerský předseda H. Wilson dosáhl dvojího vítězství - finanční podmínky členství Velké Británie v ES byly upraveny v její prospěch a v referendu Britové souhlasili s pokračování britského členství (67:33). Tabulka 1: Referenda o vstupu a členství v ES/EU

Další skupinu tvoří evropská referenda, která jsou spojena s prohlubováním evropského integračního procesu. Významnými milníky byly mezinárodní smlouvy, kterými členské státy postupně doplnily a upravily zakladatelské smlouvy z padesátých let a které daly vzniknout Evropské unii v dnešní podobě: Jednotný evropský akt z roku 1986, Maastrichtská smlouva o Evropské unii z roku 1992 a Amsterodamská smlouva z roku 1997. V Dánsku a Irsku občané hlasovali o ratifikaci všech tří smluv. Smlouva o EU byla předmětem referenda ve Francii. Do této skupiny můžeme zařadit též italské referendum z roku 1989, v němž se Italové vyjadřovali k návrhu, aby Evropská společenství měla vlastní vládu odpovědnou parlamentu a aby Evropský parlament vypracoval evropskou ústavu.

Podpora integračních kroků občany členských států nebyla vždy jednoznačná. Pro návrh konstitucionalizovat integrační proces sice v italském referendu hlasovalo téměř devadesát procent Italů, ratifikace Smlouvy o EU ve Francii však o tři léta později měla jen o dvě procenta více příznivců než odpůrců. V Dánsku bylo nutné referendum o Maastrichtské smlouvě dokonce opakovat. V roce 1992 totiž Dánové smlouvu odmítli. S jejím přijetím souhlasili teprve o rok později poté, co byly v poměru k Dánsku provedeny určité úpravy. K přijetí přitom v prvním referendu scházelo necelé jedno procento hlasů (pro: 49,3% a proti: 50,7%). Zájem o tato referenda občas zakolísal, účast 80% oprávněných voličů však nebyla nijak výjimečná. Tabulka 2: Referenda k prohloubení evropské integrace

Do třetí skupiny řadíme referenda, jež se uskutečnila v roce 1982 v Grónsku a v roce 1994 ve Švýcarsku a Lichtenštejnsku. V grónském referendu obyvatelé ostrova, který je součástí Dánska, rozhodovali o tom, zda poté, co získali poměrně širokou autonomii, budou i nadále podřízení členskému režimu ES. Jejich odpověď v únoru 1982 byla záporná (52%). Grónsko bylo na základě smlouvy členských států z 13. března 1984 prohlášeno za přidružené území ve smyslu čl. 182 - 187 (ex čl. 130 - 136) Smlouvy o založení ES. Předmětem švýcarského (6. prosince 1994) a o týden později lichtenštejnského (13. prosince 1994) referenda byla účast těchto dvou států v asociační Smlouvě o evropském hospodářském prostoru. Švýcaři ji odmítli (při účasti 78% pro: 49,7%, proti: 50,3%), občané Lichtenštejnska odsouhlasili (pro účast v EHP se vyslovilo 55,8% občanů).

Přestože mají referenda zařazená do třetí skupiny v kontextu ostatních evropských referend jen okrajový význam, varující je zejména výsledek švýcarského referenda, v němž čtyři desetiny procenta hlasujících rozhodly o nezačlenění Švýcarska nejen do evropského hospodářského prostoru, ale i do samotné Evropské unie. Švýcarská vláda podala totiž 20. května 1992 žádost o vstup do EU, která byla po prosincovém referendu odložena. Výsledek je navíc poučný i v současných souvislostech: odmítnutí Smlouvy o evropském hospodářském prostoru prosazovala populistická Švýcarská lidová strana Ch. Blochera, jejíž rétorika je blízká FPÖ v sousedním Rakousku.

Právní úpravy referenda v Unii

Na počátku debat o budoucím členství České republiky v Evropské unii a o - tehdy ještě očekávaném - členství v Severoatlantické alianci, se často diskutovala otázka, zda se ke vstupu mají vyjádřit občané v referendu. Argumentovalo se také mimo jiné také tím, že referendum je zejména při vstupu do EU obligatorní a že tuto podmínku splnily všechny přistupující státy.

Dnes, kdy je Česká republika členem NATO a kdy má předvstupní příprava na členství v EU zcela konkrétní, screeningovou podobu, je zřejmé, že tyto argumenty nebyly na místě a že byly projevem nedostatečné informovanosti. Žádná ze zakladatelských smluv Evropských společenství nebo Evropské unie (a platí to i o zakladatelské smlouvě Severoatlantické aliance z roku 1949) nestanoví, že podmínkou vstupu je souhlas občanů přistupujícího státu v referendu. Potvrzuje to také skutečnost, že z dnešní patnáctky se k členství v EU ve vstupním referendu vyjádřili jen občané pěti členských států. U Severoatlantické aliance je tento poměr ještě výraznější: jen v jediném členském státě NATO se uskutečnilo referendum o vstupu. Tímto státem bylo Maďarsko (16. 11. 1997; pro vstup: 85 %). U nás někdy zmiňované španělské referendum nebylo vstupní - občané se v něm 12. března 1986 vyjadřovali k dalšímu setrvání v NATO, jehož členem bylo Španělsko od 30. května 1982. Referenda, jejich fakultativnost či obligatornost a jejich podmínky upravují výlučně národní předpisy, ústava a ústavní nebo běžné zákony, a na základě těchto předpisů rozhodnutí ústavních orgánů.

Ústavy většiny členských států EU referendum upravují nebo se o něm alespoň zmiňují. Podrobnější úpravu tohoto institutu obsahují například ústavy Dánska, Francie, Irska, Itálie a Španělska. Naproti tomu finská, lucemburská a švédská ústava se o referendu pouze zmiňují v souvislosti se zmocněním k jeho úpravě zákonem. Ústavy Belgie a Nizozemí o referendu nepojednávají. Legislativní referenda, v nichž občané rozhodují o přijetí zákonů, mají zpravidla fakultativní povahu, naproti tomu referenda o změně ústavy jsou - předpokládá-li se jejich předložení k lidovému hlasování - převážně obligatorní. Do kategorie legislativních referend náleží též italská zrušovací (derogační) referenda, jež umožňují, aby byl zákon přijatý parlamentem dodatečně posouzen občany a případně zrušen. Některé ústavy důvody pro vyhlášení referenda konkrétně vypočítávají, jiné uvádějí pouze abstraktní pravidlo a záleží na orgánu, který referendum vyhlašuje, aby posoudil, zda v konkrétním případě jsou náležitosti upravené tímto pravidlem naplněny. V Irsku je možné vyhlásit referendum o otázkách národní důležitosti, v Portugalsku o otázkách závažného národního zájmu, v Rakousku o otázkách zásadního a celorakouského významu, v Řecku o zásadních národních otázkách a ve Španělsku o politických rozhodnutích mimořádného dosahu. Pouze v jediném členském státu EU, v Dánsku, je upraven postup při delegaci pravomocí národních orgánů „na mezinárodní orgány, vytvořené na základě mezinárodní dohody s jinými státy, za účelem podpory mezinárodního práva a mezinárodní spolupráce“. O delegaci rozhoduje především jednokomorový parlament (Folketinget). Nezíská-li návrh zákona o delegaci pravomocí v parlamentu podporu pěti šestin všech poslanců, musí být - trvá-li vláda na jeho přijetí - předložen občanům v referendu.

Jednotná pravidla?

Obdobně rozdílné jako úprava referenda v ústavách členských států EU jsou i důvody a četnost referend vyhlášených v těchto státech. S koncem Druhé světové války byla bezprostředně spojena referenda, v nichž se občané vyjadřovali k otázkám státoprávního a politického uspořádání. Do této skupiny patří islandské referendum z roku 1944, tři francouzská referenda z let 1945 a 1946, italské referendum z roku 1946 a belgické referendum z roku 1950. Obsahově sem náleží i dvě španělská referenda z druhé poloviny sedmdesátých let. Další referenda - mimo referenda evropská - byla početněji zastoupena ve třech členských státech Unie: derogační legislativní referenda v Itálii, ústavní referenda v Irsku a legislativní i ústavní referenda ve Francii. V ostatních státech EU byla referenda vyhlášena ojediněle nebo vůbec ne. Nerovnoměrně jsou podle členských států EU rozložena i referenda, v nichž se občané vyjadřovali ke vstupu do EU a k otázkám evropské integrace (evropská referenda). Ze šestnácti dosud vyhlášených referend v dnešní patnáctce se více než polovina uskutečnila ve dvou členských státech: pět v Dánsku a čtyři v Irsku. Ze zbývajících sedmi byla dvě evropská referenda vyhlášena ve Francii, a po jednom ve Finsku, Itálii, Rakousku, Švédsku a Velké Británii. V sedmi členských státech se referendum k evropským otázkám dosud neuskutečnilo.

Závěrečná ohlédnut

Třicetiletá historie evropských referend je poučná, ale zároveň také varující. Potvrzují to zkušenosti států, kde se evropská referenda konala, a komentáře jejich výsledků: 1. I když má otázka pro referendum zcela jasný, srozumitelný a jednoznačný „evropský obsah“ (například souhlas se vstupem do EU), je stanovisko občanů vyjádřené v kladné nebo záporné odpovědi převážně určeno vnitropolitickými postoji, preferencemi, pocity až emocemi. V komentáři k jednomu z posledních vstupních referend, které se v červnu 1994 uskutečnilo v Rakousku, rakouský týdeník Wirtschaftswoche uvedl, že chování voličů v referendu bylo silně určeno vnitropolitickými motivy a že vnitropolitická témata a motivy, emoce a protestní postoje mají jako rozhodovací motivy voličů větší váhu než otázky evropské politiky. Komentáře k francouzskému referendu v roce 1992 o ratifikaci Maastrichtské smlouvy o EU uváděly, že minimální rozdíl 51%: 49% ve prospěch souhlasných hlasů nevyjadřoval stanovisko jen k této smlouvě, ale spíše k tehdejšímu, v té době již málo populárnímu prezidentovi F. Mitterandovi. 2. Občany lze spíše ovlivnit zjednodušenými polopravdami a pochybovačnými náznaky o významu evropské integrace a Evropské unie. Podrobné vysvětlení a úplné pochopení je podstatně náročnější a obtížnější. 3. Důvody, jež rozhodují o kladném nebo záporném vyjádření občana k členské účasti v Evropské unii a k dalšímu vývoji evropské integrace, jsou různorodé a sahají od racionálních argumentů až po argumenty, že náš „tuzemák“ neponese po vstupu označení rum. 4. Snižuje se rozdíl mezi podílem kladných a záporných hlasů v evropských referendech, uskutečněných v členských státech EU. Obdobný vývoj lze očekávat i v kandidátských státech, kde pozvolna klesá podpora vstupu do EU.

Proto nestačí jen vysvětlovat pozitiva našeho vstupu do Evropské unie. Je nutné přesvědčovat a získávat občany pro podporu tohoto významného kroku naší novodobé historie.

Právna úprava priamej demokracie v ústavnom systéme Slovenskej republiky

Právny základ inštitútu priamej demokracie je zakotvený v článku 2 odsek 1 Ústavy Slovenskej republiky (č. 460/1992 Zb. v znení ústavných zákonov č. 244/1998 Z. z. a č. 9/1999 Z. z., ďalej len Ústava). Podľa tohto ustanovenia štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo. Uvedené ustanovenie teda vyjadruje zvrchovanos?

Číst dál...

ZÁKON O REFERENDU O VSTUPU DO EU ČESKÁ REPUBLIKA POTŘEBUJE

Jak postupovalo vyjednávání o vstupu České republiky do Evropské unie, bylo čím dál víc zřejmé, že bez toho, aniž bychom se zeptali našich občanů, zda si tento vstup skutečně přejí, není fakticky možné do EU vstoupit. Všechny politické strany zastoupené v Poslanecké sněmovně či Senátu pokládají konání referenda o vstupu České republiky do EU za naprosto samozřejmou věc. Aby se však takové referendum mohlo uskutečnit, musí mít oporu v zákoně, a to v zákoně ústavním. Návrh Unie svobody

Číst dál...

Názory naší veřejnosti na vstup České republiky do Evropské unie

Hodnotíme-li vztah naší veřejnosti ke vstupu České republiky do Evropské unie, nedojdeme k jednoznačným a kategorickým závěrům. Postoje k otázkám evropské integrace jsou smíšené. Na jedné straně, bereme-li v úvahu vyjádření občanů v hypotetickém referendu, dlouhodobě převažuje pozitivní stanovisko k našemu členství v EU, na straně druhé má veřejnost poměrně kritický postoj k jednotlivým problémovým okruhům, které souvisejí s přípravami ČR na integraci.

Číst dál...

Evropská unie v zrcadle veřejného mínění

České veřejné mínění je evropské integraci příznivě nakloněno. Důvěra v Evropskou unii je poměrně vysoká a kdyby se v dohledné době konalo referendum o našem vstupu do EU, skončilo by jednoznačným vítězstvím jeho příznivců. Ohlédneme-li se o několik let zpátky, vidíme, že odhodlání občanů ČR vstoupit do Evropské unie je přes dílčí výkyvy v zásadě stabilní. V každém případě je podpora EU daleko vyrovnanější, než byla podpora našeho vstupu do NATO. Potud bychom si mohli říci, že je vše v pořádku a že není třeba si s podporou veřejnosti našemu vstupu do EU dělat přílišné starosti.

Číst dál...

Čtrnáct krajů a co Brusel?

Česká republika není tak bohatá, aby si mohla dovolit neinvestovat do rozvoje svých čtrnácti krajů. Jedním z rozhodujících nástrojů úspěchu českých regionů v souvislosti se vstupem do EU bude - podobně jako v případě rakouských spolkových zemí - jejich samostatné zastoupení u institucí Evropské unie v Bruselu.

Číst dál...