Spolkový ústavní soud jako garant ochrany před svévolí výkonné moci v řízení o zákazu NPD

Ochrana ústavnosti na německém území je v současné době velmi rozvinutá a lze říci, že současná ústavněprávní věda dosahuje v německy mluvících zemích vrcholu. Částečně se tak děje pod vlivem starších německých konstitucionalistů, jejichž odkaz mnohdy ožívá v nových společenských podmínkách a konturách, které před lety nebyly tolik patrné. Jedním z mnoha faktorů tohoto vývoje je i padesátiletá tradice poválečného Spolkového ústavního soudu (dále SÚS), který mnohokrát dokázal oprávněnost své existence v těžkých společenských i politických krizích. Například během sporů ve věci §218 trestního zákona a posuzování filosoficko-etické otázky práva na život v souvislosti s problematikou zákazu či povolení potratů se SÚS stal katalyzátorem společenského hnutí zabývajícího se danou problematikou.

Vztah SÚS k ostatním složkám veřejné moci ve Spolkové republice Německo lze posuzovat pouze ve světle historického vývoje nejenom ústavního soudnictví na německém území, ale především v kontextu německé historie. SÚS není izolovanou institucí soudního typu, která by měla nesystematické místo v celém německém ústavním pořádku. SÚS je politicko-soudním orgánem, který patří do soustavy nejvyšších ústavních orgánů na německém území. Jeho rozsáhlé rozhodovací kompetence měly nutně za následek vymezení se k jednotlivým orgánům ústavního systému. SÚS musel definovat svůj vztah jak k moci výkonné, tak zákonodárné.

Nelze jednoznačně říci, jak velký vliv má SÚS na činnost jednotlivých orgánů moci zákonodárné, protože určujícím měřítkem takovéhoto vlivu zásadně nemohou být ústavní stížnosti či kompetenční spory, ve kterých SÚS konstatoval protiústavnost zákonodárných aktů. Vliv SÚS není měřitelný přirozenými čísly, jeho působení na činnost zákonodárců je daleko významnější. Spolkový sněm i spolková rada přizpůsobují svou legislativní činnost ustálenému způsobu rozhodování SÚS. Stalo se pouze několikrát v poválečné historii, že by spolkový sněm přijal zákon, který by odporoval dřívějšímu rozhodnutí SÚS, nebo že by snad bylo dokonce záměrem zákonodárce přijmout normu, která by byla protiústavní. Ačkoli SÚS požívá pouze zákonných rozhodovacích kompetencí, silou přesvědčivosti argumentů a názorů ve svých odůvodněních si mezi ústavními orgány dokázal vybudovat mimořádnou autoritu.

Vztah k výkonné moci se již tak jednoznačnou linií vzájemného uznání a respektu nevyznačuje. Exekutiva se několikrát dostala do přímého rozporu s SÚS, zejména v počátečním období jeho existence, kdy se snažila podmanit si rozhodování SÚS a spoutat jej do vleku svých zájmů. Ukázalo se však, že SÚS byl vždy dost silnou institucí, aby se mu podařilo takové útoky odrazit. Nejvýraznější byla snaha exekutivy v období sporů o ratifikaci Smlouvy o evropském obranném společenství (EOS). Vztah SÚS k výkonné moci se nejvíce profiloval na vztahu k zahraniční politice, kde SÚS sehrál důležitou roli nejenom v padesátých letech 20. století, ale hlavně v období let sedmdesátých, kdy v judikátu ke smlouvě o zásadách vztahů mezi SRN a NDR (Grundlagenvertrag) vymezil linii pro spolupráci a vzájemný vztah obou zemí. Tato koncepce byla určující a respektovanou až do sjednocení Německa v roce 1990.

Snad nejbohatší judikaturu rozvinul SÚS ve vztahu k politickým stranám, kdy nejprve v rámci ochrany ústavního zřízení v 50. letech zakázal dvě politické strany, SRP (Říšská socialistická strana) a KPD (Komunistická strana Německa), a poté v průběhu 60. až 80. let, kdy se opakovaně musel zabývat problematikou financování politických stran.

18. března 2003 SÚS rozhodoval ve věci zákazu Národní demokratické strany Německa (NPD). Jednalo se o řízení, které mělo podle navrhovatelů vyústit v zákaz NPD jako politické strany. Pravomoc SÚS zakazovat politické strany je zakotvena v článku 21 odst. 2 Základního zákona, který zní: „Strany, které svými cíly nebo chováním svých stoupenců směřují k tomu, aby poškodily nebo odstranily svobodné demokratické zřízení nebo ohrozily trvání Spolkové republiky Německo, jsou protiústavní. O otázce protiústavnosti rozhoduje Spolkový ústavní soud.“ Žalujícími v tomto řízení byly spolková vláda, spolkový sněm a spolková rada. Všechny tři subjekty podaly téměř totožné návrhy, ve kterých navrhují zakázat NPD jako protiústavní stranu a rozpustit nejen ji samotnou, ale také její dílčí organizaci mladých národních demokratů (JN). Zároveň požadují zákaz vytvářet jakékoli nástupnické organizace, majetek výše uvedených subjektů by měl podle návrhů podavatelů propadnout Spolku a být využit k obecně prospěšným účelům. Spolkový sněm ve svém návrhu rozšiřuje zákaz i na zvláštní organizaci Deutsche Stimme Verlagsgesellschaft mbH, kterou považuje za protiústavní stejně jako NPD.

O návrhu rozhodoval druhý senát SÚS na základě pravomocí čl. 21 odst. 2 ZZ a § 13 písm. 2, § 43 – 46 zákona o SÚS, který 18. března toto řízení překvapivě zastavil. Rozhodnutí bylo možná nečekané pro německou veřejnost v okamžiku oznámení rozhodnutí, ale při bližším zkoumání a rozebírání důvodů, které SÚS k takovému výroku vedly, už nikoli.

Zdroj: bvg.de Druhý senát Spolkového ústavního soudu.

Ve své historii rozhodoval SÚS o protiústavnosti politických stran několikrát, nicméně pouze dvakrát dospěl k závěru, že politická strana vyvíjí činnost, která je svým charakterem protiústavní, protože porušuje zásady svobodného demokratického zřízení, a zrušil ji. Poprvé se odhodlal k takovému výkladu v rozsudku o zákazu SRP: „Zvláštní postavení politických stran v demokratickém státě neumožňuje jejich vyřazení z politického života proto, že bojují legálními prostředky proti jednotlivým předpisům nebo dokonce institucím, ale teprve tehdy, pokud chtějí otřást nejvyššími hodnotami svobodného demokratického ústavního státu. Tyto hodnoty tvoří základ pro demokratický svobodný řád, který Základní zákon považuje ve své celostní koncepci státního pořádku jako ústavního řádu za fundamentální.“ SÚS toto významné rozhodnutí z roku 1952 potvrdil v rozsudku o zákazu KPD v roce 1956. Někteří právníci této teorii vytýkají bezobsažnost a neurčitost a domnívají se, že použití se liší případ od případu – v závislosti na tom, jaké instituty Základního zákona jsou ohroženy, na míře jejich ohrožení, druhu nebezpečí a druhu politické strany, které se řízení týká, nebo? právě s ohledem na charakter strany vstupuje do hry hledisko nutnosti a přiměřenosti vyloučení strany z politického života.

Národní demokratická strana Německa (NPD) byla založena v roce 1964, v letech 1966 – 68 získala v zemských volbách 5,8 – 9,8% hlasů a v zemských parlamentech celkem 61 poslaneckých mandátů. V roce 1969 ovšem při spolkových volbách narazila na pětiprocentní klauzuli a do Spolkového sněmu se nedostala; lze říci, že od té doby již tato strana nikdy nezískala takovou voličskou podporu jako v době těsně po svém založení. V roce 1969 měla NPD 28 tisíc členů, což bylo její historické maximum, v roce 1996 už to bylo pouze něco přes 3.240 členů. Jedním z mnoha podnětů, které ústavní orgány vedly k tomu, aby se činností NPD začaly zabývat, byla i volba Udo Voigta, předsedy bavorského zemského svazu NPD, předsedou strany. Pod jeho vedením stoupl počet členů strany v roce 2001 na více než 6.500. Ve spolkových volbách ovšem strana získala pouhá 0,3% prvních, respektive 0,4 % druhých hlasů. V roce 1969 byli založeni mladí národní demokraté (JN); v roce 2000 měla organizace JN kolem 500 členů. Vydavatelství Deutsche Stimme, které bylo plně pod kontrolou stranického vedení, vydávalo měsíčně kolem deseti tisíc výtisků časopisu Deutsche Stimme. Těžko se lze při tomto letmém představení ztotožnit s názorem, že by NPD představovala politickou hrozbu pro ústavní systém SRN, jakou byla SRP v roce 1952 nebo KPD v roce 1956. Bezvýznamnost NPD je více než zřejmá, proto je nutné hledat argumenty, které by odůvodňovaly zákaz NPD pouze na základě ústavněprávních hledisek, nikoli ze strachu z její masovosti.

Zdroj: ndp.de Předseda NPD Udo Voigt

Navrhovatelé (spolková vláda, spolkový sněm a spolková rada) ve svých návrzích v období mezi 30. lednem a 30. březnem 2001 žádají, aby SÚS konstatoval, že NPD je protiústavní, a zrušil ji. Argumentují, že cíle NPD a chování jejích členů jednoznačně poškozují svobodné demokratické zřízení Německa. Strana je údajně ve svém celkovém obraze národně-socialistická, antisemitistická, rasistická a nedemokratická.

Navrhovatelé žádali, aby SÚS vyložil principy čl. 21 odst. 2 ZZ restriktivním způsobem a přezkoumal intenzitu poškození svobodného demokratického zřízení, která je nutná k tomu, aby politická strana mohla být prohlášena za protiústavní.

Odpůrce samozřejmě dostal v rámci celého řízení rovněž možnost vyjádřit se k navrhovaným skutečnostem, které napadl jako neopodstatněné. NPD se považuje za národní a světonázorovou stranu, která je založena na národním myšlení a pluralistické struktuře. Zaměřuje se na německý lid a kulturu. Podle představitelů NPD se žalobci snaží zamezit debatě o multietnizaci obyvatelstva Německa, protože představují tento vývoj jako daný osud německého lidu. NPD se brání výtkám žalobců ohledně svobodného demokratického zřízení tím, že NPD se nesnaží bojovat proti demokratickému zřízení. Její kritika prý směřuje proti ústavě, která není určena ideálním uspořádáním vztahů ve státě, ale degenerovanou ústavní skutečností.

V průběhu roku 2002 se začaly vynořovat skutečnosti, které byly pro celkové rozhodování SÚS naprosto zásadní. 28. ledna se zjistilo, že bývalý předseda zemského svazu Severního Porýní-Vestfálska a člen spolkového předsednictva strany Udo Holtmann byl 24 let spolupracovníkem Spolkového úřadu pro ochranu ústavy, přičemž v průběhu těchto let zastával v rámci NPD celou řadu nejvyšších stranických funkcí a byl po jistou dobu i šéfredaktorem nakladatelství Deutsche Stimme. Navrhovatelé celého řízení byli 8. února 2002 nuceni přiznat, že NPD byla v rámci procesu ochrany ústavy monitorována agenty. Senát SÚS vyslechl informátora Wolfganga Frenze, který byl členem předsednictva strany a spolupracovníkem Zemského úřadu pro ochranu ústavy v letech 1961 – 1995. Vypověděl, že jako informátor nebyl řízen uvedenými orgány pro ochranu ústavy; jedním z důvodů takového postupu ale spíš bylo to, že Wolfgang Frenz se postupně stal přesvědčeným pravicovým extremistou a antisemitou. Jeho publikace, které uvádí navrhovatel v žalobě, ale pocházejí z období po roce 1995 a hlavně z roku 1998, kdy vydal knihu Ztráta vlastenectví aneb století Židů, která má výrazný rasistický a antisemitský obsah. Frenz vypověděl, že se jej orgány ochrany ústavy snažily od nastolené cesty několikrát odradit, ale po několika neúspěších s ním v říjnu 1995 ukončily spolupráci. Kontakty z roku 1996 se pak dotýkaly již jen technických otázek spjatých s jeho odchodem. Ve věci týkající se Udo Holtmanna lze ovšem tvrdit, a toto sdílí i SÚS, že nebyl žádným ideologem strany nebo její vůdčí osobností. Spolkový úřad pro ochranu ústavy vedl Udo Holtmanna jako spolupracovníka v letech 1978 – 2002. Holtmannovy výroky a názory byly publikovány ve stranických tiscích a NPD se od nich nijak nedistancovala. Holtmann nebyl agent-provokatér, ale pouze doručovatel zpráv. Je známo, že činnost Udo Holtmanna byla NPD po dlouhou dobu známa. Obdobným případem pak byl Tino Brandt, který se dostal do nejužšího vedení v Durynsku a kterého orgány ochrany ústavy „odpojily“ v roce 2001. I Brandt ve spoustě svých činností jednal bez jakéhokoli příkazu orgánů pro ochranu ústavy. 13. února žalobci sdělili, že existují další čtyři osoby, které spolupracovaly nebo spolupracují s orgány ochrany ústavy.

Žalovaná strana samozřejmě ihned protestovala a 30. září 2002 označila pokračování řízení za nepřípustné, protože žalobci údajně protiprávně útočí na svobodné vytváření názoru SÚS, když svůj návrh podkládají skutečnostmi, u kterých nemůže být jednoznačně vyloučeno, že nepocházejí ze spolupracujícího křídla NPD. Obraz strany je tak podle NPD výsledkem protiprávního působení výkonné moci a snahy zfalšovat obraz NPD. Žalobci se bránili tím, že v žádném případě nebylo cílem spolupracovníků, aby zjiš?ovali strategii obhajoby, a ačkoli ve vedení zemských organizací NPD byli zvláštní agenti, nepocházejí ze zasedání předsednictev žádné takové informace.

Zásadní věta, kterou SÚS během tohoto řízení vyslovil, zní: „probíhající řízení o zákazu politické strany není důvodem pro tajné služby, aby přestaly vykonávat pozorování ústavně-nepřátelských organizací“. Pro orgány ochrany ústavy se povinnost preventivní kontroly ústavy nevyčerpává vznesením návrhu na zákaz politické strany.

7. listopadu 2002 došlo k zásadnímu podání u SÚS, ve kterém žalovaná strana tvrdila, že agenti v NPD mohou být kdykoli znovu aktivováni a žalobci tak mají možnost získat informace obhajoby. NPD podala návrh na zastavení řízení. V soudním řízení musí mít obě strany zaručeny stejné možnosti obhajoby, což podle žalované strany není naplněno. Zásah, kterého se dopustily tajné služby svým pozorováním spolkového vedení strany, může být přijat pouze tehdy, když u státních orgánů převáží přesvědčení o efektivní ochraně svobodného demokratického zřízení a hrozí konkrétní a značné škody. Tato situace ovšem podle žalovaných nenastala. Jako argument pro porušení práva na obhajobu uvedla NPD spoluúčast Udo Holtmanna na zasedáních vedení strany, který byl spolupracovníkem tajných služeb až do roku 2002. 29. listopadu žalobci sdělili, že veškeré osoby spolupracující s tajnými službami byly po zahájení řízení o zákazu NPD deaktivovány, což ovšem bylo v příkrém rozporu s tvrzením žalované strany.

Převážná část rozsudku SÚS se zabývá důvody, které vedly ústavní soudce k tomu, aby dospěli k závěru, že v daném řízení nelze dále pokračovat. Podle § 15 odst. 4 zákona o SÚS je k tomu, aby mohl být odmítnut návrh žalované strany na zastavení řízení, nutná dvoutřetinová většina členů příslušného senátu. §15 odst. 4 věta 1 zákona o SÚS požaduje, aby rozhodnutí směřující proti žalované straně přijalo nejméně šest z osmi soudců příslušného senátu. Takovým rozhodnutím, které se označuje jako „nachteilig“, což lze přeložit jako nevýhodné nebo zeslabující postavení žalované strany, se rozumí jakékoli rozhodnutí, které je zhoršuje právní pozici žalovaného, nebo rozhodnutí, které jej může jinak negativně ovlivnit. Toto je také případ řízení podle čl. 21 odst. 2 ZZ, kdy návrh na zákaz politické strany směřuje k úspěchu a SÚS konstatuje protiústavnost strany. V tomto případě byli tři soudci přesvědčeni, že v řízení vznikla neodstranitelná procesní překážka, pro kterou je nutné řízení zastavit. Řízení o zákazu NPD bylo proto zastaveno, aniž SÚS rozhodl o předmětu obžaloby tak.

Soudci, kteří byli přesvědčeni o neodstranitelné překážce v pokračování řízení, byli tři – Hassemer, Bross a soudkyně Osterlohová. Jako jeden ze svých hlavních argumentů soudci uvedli mnohokrát opakovanou zásadu, že právo občanů účastnit se politické tvorby vůle lidu se nevyčerpává pouze účastí u voleb, ale také neustálým vlivem na stálém procesu tvorby politického mínění či názorů.

Zdroj: kv-spreewald.net Partajní měsíčník NPD.

Základní zákon ani zákon o SÚS neobsahují předpisy, které by alespoň minimálně upravovaly požadavky pro vedení řízení (podle čl. 21 odst. 2 ZZ a § 13 písm. 2, § 43 zákona o SÚS). Stejně tak není upravena situace, kdy by byly stanoveny předpoklady pro zastavení řízení z důvodu neodstranitelné procesní překážky. Několikrát SÚS vyjádřil názor, že protiprávní provokace orgány činnými v trestním řízení vytváří neodstranitelnou překážku pro pokračování v řízení.

Soudci byli toho názoru, že tuto základní myšlenku lze plně aplikovat také v ústavně právním řízení při zjiš?ování protiústavnosti politické strany podle čl. 21 odst. 2 ZZ. Soudci byli přesvědčeni, že zásada proporcionality v tomto případě s ohledem na hrozící nebezpečí a napadené právní statky svědčí pro zastavení řízení. Pokud totiž dojde k porušení objektivního ústavního práva nebo subjektivních práv žalovaného, je nutné zkoumat, zda nadále převažuje státní zájem na pokračování řízení, nebo zda by pokračování v řízení vedlo k porušení ústavních požadavků na spravedlivé řízení a porušení práv žalovaného. Sledování politické strany agenty tajných služeb bezprostředně před nebo v průběhu řízení u SÚS je neslučitelné se zásadami práva na spravedlivý proces a principem právního státu (podle čl. 20 odst. 3 ZZ).

„Návrh na zákaz politické strany, který se opírá o výpovědi osob spjatých s tajnými službami, je důvodem pro zastavení řízení.“ Ani soudci, kteří shledali v tomto řízení podmínky pro zastavení řízení, nebyli ovšem schopni jasně říct, kde se pohybuje hranice, kde zájmy státu již ve světle porušených garantovaných práv politické strany nemohou obstát. Míru únosného porušení práv politické strany je nutné posuzovat vždy s ohledem na konkrétní situaci a pouze na jejím základě rozhodnout o zastavení řízení.

Poslední část rozsudku se zabývá výhradami zbývajících čtyř ústavních soudců druhého senátu, kteří své nesouhlasné názory s většinovým odůvodněním shrnuli do separátního vota. Soudci Sommer, Jentsch, Di Fabio a Mellinghoff jsou přesvědčeni o tom, že neexistuje žádná procesní překážka, která by odůvodňovala zastavení řízení. Podle jejich názoru „je překážkou v řízení taková okolnost, která vylučuje, že o předmětu řízení bude rozhodnuto meritorním způsobem.“ Pokud v řízení nastanou méně závažné nedostatky, které lze v průběhu řízení bez obtíží odstranit, pak podle názoru soudců není v žádném případě dán předpoklad pro zastavení řízení.

Takový postup, pokud by byl obecně aplikovaný i soudy nižších instancí, by ovšem mohl vést k častému nerespektování zásady spravedlivého procesu, kdybychom pod takový postup zahrnuli i případy týkající se hodnocení důkazů, které mohly nebo dokonce byly získány nezákonným způsobem. Lze si představit situaci, kdy obecné soudy jsou schopné nezastavit řízení jenom z důvodu procesních porušení zákona při získávání důkazního materiálu. Taková praxe by mohla vést k neblahému stavu dominance soudní a potažmo i výkonné moci nad oblastí lidských práv, která by byla vystavena pouze libovůli respektování ze strany soudů. Jen osobní názor soudce by vedl k dodržování zásady spravedlivého procesu, což při respektování práva v rámci právního a demokratického státu není právě š?astné.

Soudci jsou v separátním votu přesvědčeni, že okolnost spočívající ve sledování NPD tajnými službami není s ohledem na svobodu stran ani s ohledem na možnost připočítání jednání agentů-informátorů politické straně či zásadu spravedlivého procesu překážkou pro pokračování řízení.

Těžko lze nesouhlasit s názorem, že ukončení procesu bez meritorního rozhodnutí o napadených skutečnostech odporuje čl. 21 odst. 2 ZZ a § 43 zákona o SÚS. Takový postup by měl být skutečně pouze výjimečnou záležitostí. Řízení podle čl. 21 odst. 2 ZZ ve spojení s § 46 zákona o SÚS (předběžné projednání žalobního návrhu) je povinností soudní moci zvláštního druhu, kdy meritorně rozhodnout je více než žádoucí s ohledem na předběžně projednaný návrh obžaloby a preventivní účel řízení o zákazu politické strany. Celé řízení lze označit za konflikt a řešení několika ústavních práv a zásad

Základního zákona, jak to ovšem i soudci v separátním votu naznačili. Článek 9 odst. 2 ZZ („Sdružení, jejichž účel nebo činnost odporuje trestním zákonům, nebo sdružení, která jsou namířena proti ústavnímu pořádku nebo proti myšlenkám dorozumění mezi národy, jsou zakázána.“), čl.18 („Kdo zneužívá svobodu projevu mínění, zejména svobodu tisku (čl. 5 odst. 1), svobodu výuky (čl. 5 odst. 3), svobodu shromažďovací (čl. 8), svobodu spolčovací (čl. 9), tajemství listovní, poštovní a telekomunikační (čl. 10), vlastnictví (čl. 14) nebo právo azylu (čl. 16a) k boji proti svobodnému demokratickému zřízení, ztrácí tato základní práva. Ztrátu a její rozsah vyslovuje Spolkový ústavní soud.“) a čl. 21 odst. 2 ZZ chrání svobodné demokratické zřízení proti možnému zneužití základních práv. Tato triáda norem slouží k preventivní ochraně ústavy. Umožňují, aby se jedinec nebo organizace podíleli na vytváření tvorby vůle lidu, ale zároveň aby byla garantována svoboda a její nutné hranice pro základní pořádek. Je ale nutné, aby SÚS při řízeních podle výše uvedených preventivních článků stanovil, jaké nebezpečí hrozí právním statkům chráněným čl. 21 odst. 2 ZZ, pokud chce řízení zastavit bez meritorního rozhodnutí. Totéž podle mého názoru platí i pro rozhodnutí podle § 45 zákona o SÚS (předběžné řízení o žalobním návrhu). Je jen věcí osobního přesvědčení, zda lze akceptovat názor soudců, že při konkrétním hrozícím nebezpečí pro svobodný ústavní stát lze rezignovat na některé zásady spravedlivého procesu, pokud tato porušení převažují nad chráněným zájmem.

Obecně lze říci, že tento judikát SÚS pomohl vyjasnit názory na procesní překážky v rámci ústavního soudního řízení, nebo? tato problematika není upravena v žádném ústavním ani zákonném předpise. Na druhou stranu ale SÚS žádným způsobem nerozhodl o meritu vznesené žaloby, což dává předpoklad k tomu, že v budoucnu se řízení ve věci zákazu NPD může opakovat, aniž by se objevily nové důkazy. SÚS se také nevypořádal s důkazní silou vyjádření osob agentů-informátorů, pouze konstatoval, že jejich činnost během řízení o NPD je nutné považovat za neodstranitelnou procesní překážku. SÚS podle soudců separátního vota propásl šanci, jak dále posunout výklad objektivního ústavního práva. Osobně tento názor nesdílím, protože samotným posunem je jistě i pevné trvání SÚS na respektování zásad právního státu a práva na spravedlivý proces.